Иванов Владимир Викторович – д.э.н., заместитель Президента РАН,
Казачковский Сергей Васильевич – руководитель департамента ОАО «РТИ»,
Малинецкий Георгий Геннадьевич – д.ф.-м.н., проф., завотделом Института прикладной математики им. М.В. Келдыша РАН,
Нейман Евгений Иосифович – к.ф.-м.н., генеральный директор ЗАО «РОСЭКО»,
Смоляк Александр Сергеевич – координатор проектов ЗАО «РОСЭКО»,
Посашков Сергей Александрович – к.ф.-м.н., декан факультета Финансового Университета при Правительстве РФ

На основе системного анализа, текстов федеральных законов, информации из открытых источников и простейших математических моделей рассматриваются механизмы выполнения государственного оборонного заказа (ГОЗ), которые начали работать с 01.09.2015 после принятия Федерального закона №159-ФЗ от 29.06.2015. Проанализированы трудности, возникающие при реализации новых правил, институциональные и логические ловушки, которые возникают на этом пути, и неоднозначности, требующие разъяснений и/или корректировки. На основе теории инновационного развития, теории постиндустриального общества проанализированы альтернативные механизмы, в большей степени ориентированные на получение результата, а не на контроль над процессом. Эти подходы позволяют более активно использовать в выполнении ГОЗ научно-технический потенциал страны в целом и Академии наук в частности.

Введение

Как работается? Кто вам мешает работать?
Традиционные вопросы руководителя советского
ядерного проекта Л.П. Берии к исполнителям
оборонных заказов

В настоящее время в России быстро растет государственный оборонный заказ (ГОЗ). Если в 2010 г. его величина составляла 450 млрд руб., в 2011 г. – 750 млрд руб., то в 2015 г. объем заказа составил 1,8 трлн руб., а 2016 г. соответствующие затраты должны превысить 2 трлн руб. Другими словами, с 2010 по 2015 гг. объем гособоронзаказа России вырос в 3,6 раза в номинальных и в 2,4 раза в постоянных ценах.

Рис. 1. Военные бюджеты ведущих стран мира за 2014 г., $ млрд по обменному курсу
(По данным SIPRI)

Рис. 2. Военные расходы России, $ млрд по обменному курсу
(По данным SIPRI)

Время показало своевременность и дальновидность курса российского руководства на форсированную модернизацию оборонно-промышленного комплекса (ОПК) страны. Развитие ситуации на Украине, в Турции, в Сирии, жесткие действия НАТО и США в отношении России, рост террористической угрозы, война санкций требуют энергичного развития силового потенциала Отечества.

Не менее важно эффективное использование всех финансовых ресурсов, направленных в оборонный сектор, а также инновационной и технологической политики в этой сфере. В самом деле, в 2014 г. военный бюджет России составлял $84,5 млрд против $216 млрд у Китая, $610 млрд у США и $950 млрд у НАТО в целом (см. рис. 1). Эти цифры показывают, что у нашей страны нет экономических возможностей копировать весь спектр военных технологий и арсеналов стран-лидеров. Эффективный ответ России на угрозы национальной безопасности с необходимостью должен быть асимметричным. Несмотря на постоянный рост российского оборонного бюджета (см. рис. 2), следует иметь в виду, что доля ВВП России в мировом составляет не более 3%, а ее доля на рынке высоких технологий – не более 0,3%. Поэтому экономические возможности нашей страны ограничены, из чего следует необходимость очень точного и эффективного управления имеющимися ресурсами.

Усилия, вложенные в развитие ОПК России, дали наглядные значимые результаты. Уже в 2014 г. существенно улучшилось качество выполнения оборонного заказа. По утверждению заместителя министра обороны Ю. Борисова, в 2014 г. механизм выполнения ГОЗ был отлажен, что позволило выполнить ГОЗ-2014 на 95%, а ГОЗ-2015 на 98% [1], что гораздо выше, чем в предыдущие годы. Из них в 2014 г. 61,6% пришлось на закупки новой техники и вооружений, 19,9% – на ремонт и сервисное обслуживание имеющегося оружия и 18,5% – на научные исследования и опытно-конструкторские разработки (НИОКР) [2]. Сложившееся с 2011 г. схема авансирования предусматривал авансирование в размере 80% от суммы контакта, что было, к примеру, весьма удобно для предприятий электронной промышленности.

НИОКР связаны с оружием завтрашнего дня, и требуют совершенно других инструментов, нежели те, которые нужны для производства уже разработанного и апробированного оружия. Здесь очень важно создавать вооружения, соответствующие будущему, а не прошлому или позапрошлому технологическому укладу, что требует привлечения фундаментальной науки, стратегического прогноза, активного развития сектора прикладных исследований и, конечно, современной военной науки. Большие систематические усилия здесь должны постоянно вкладываться, чтобы не перепутать военно-техническое будущее с прошлым. Сложность состоит в том, что о правильности принятых решений в годы мира можно будет судить через 10‑15 лет или в годы войны, которая как бы «ускоряет технологическое время». Тогда сделанные ошибки приходится исправлять в чрезвычайном режиме. Этот отдельный круг проблем, где, на наш взгляд, не всё благополучно, требует отдельного рассмотрения [3,4].

Тем не менее сейчас, во время ведения боевых действий военно-космическими силами (ВКС) России в Сирии, перевооружение российской армии, закупки новой военной техники и вооружений приобретают особое значение.

Одним из самых эффективных инструментов модернизации и совершенствования оборонного комплекса являются организационные инновации. Именно они позволяют приводить в соответствие с новыми задачами и социально-экономическими и техническими возможностями структуру ОПК и механизмы его взаимодействия с экономикой в целом. Будущие победы всё чаще закладываются на системном уровне и оказываются связаны с новыми организационными механизмами, использованными той или другой страной.

Острое соперничество в этой сфере заставляет переосмысливать наиболее удачные решения в данной области, извлекать уроки и совершенствовать собственную структуру ОПК и механизмы взаимодействия государственных структур, предприятий, экономических агентов, участвующих в выполнении оборонного заказа [5,6].

Чтобы повысить эффективность выполнения оборонного заказа, Правительство РФ также решило реализовать организационные инновации. Для этого Федеральный закон от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» скорректирован Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ [7,8].

Слабостью многих законодательных инициатив является недостаточность анализа предлагаемых законов по существу (или отсутствие такового). Прежде всего, не оцениваются риски, которые связаны с выполнением (или невыполнением) нового закона.

Другой путь (например, используемый в Китае) состоит в том, чтобы апробировать предлагаемые организационные инновации в меньшем масштабе (например, в конкретном регионе или отдельной отрасли) и в случае успеха переходить к большим масштабам, исправив допущенные и проявившиеся ошибки. Обычно в России это тоже не делается.

Традиционный «метод проб и ошибок» чреват большими издержками разного сорта. Поэтому представляется разумным оценить результаты действия принимаемых законов на основе математического моделирования. Далее мы построим математическую модель, отражающую взаимодействие объектов, участвующих в выполнении гособоронзаказа, и представим некоторые результаты ее анализа.

Таким образом, механизм выполнения ГОЗ должен обеспечивать эффективное использование выделенных средств, исключить их нецелевое использование, а также наладить обратную связь между производителями оружия и военными, учеными, экспертами, представляющими, какое вооружение и в каком разумном объеме следует производить для решения задач, поставленных руководством РФ. В настоящей работе мы проанализируем, в какой мере, организационные инновации, реализуемые Правительством РФ, позволяют достичь этих целей.

Для определения направления развития вооружений, необходим экономический, технологический, военно-стратегический прогноз, по крайней мере, на 30 лет вперед (примерно 10 лет уходят на создание нового оружия и не менее 20 оно должно стоять на вооружении, создавая угрозу перспективным системам возможного противника, которые у него появятся к тому времени). До того как у Российской академии наук в 2013 г. отобрали научные институты, передав их в ФАНО, с этим могла успешно справиться Академия, если бы это было поставлено как приоритетная задача и выделан необходимые средства [3,4].

В последние 20 лет подробно обсуждался вопрос, может ли кухарка управлять государством и должна ли она это делать. В конце концов, общество склонилось к мнению, что, наверно, может, но лучше, если это будут делать более подготовленные и опытные люди. Но тогда возникает естественный вопрос, стоит ли доверять контроль и в значительной степени управление оборонзаказом финансистам, даже если они представляют уполномоченные коммерческие банки. Тот же вопрос относится и к хозяйственникам из ФАНО, которые поначалу должны были присматривать за имуществом Академии, получили под свое начало 1007 институтов трех разных академий и тут же начали руководить ими и «сокращать число хозяйствующих субъектов».

Сущность нового механизма выполнения оборонного заказа

Надо уметь найти в каждый особый момент то
особое звено цепи, за которое надо всеми силами
ухватиться, чтобы удержать всю цепь и подготовить
прочно переход к следующему звену…

В.И. Ленин «Очередные задачи советской власти»

В чрезвычайной ситуации естественным представляется обеспечить большую наблюдаемость систем, что непосредственно связано с повышением эффективности учета и контроля производственной деятельности. Другое очевидное направление – усиление роли административных механизмов управления ОПК. Возникает желание построить централизованную иерархическую систему управления. В центр системы сходится информация о состоянии всех элементов, участвующих в решении общей задачи. Из центра поступают управляющие воздействия и ресурсы, необходимые для выполнения заданий, поставленных перед системой. Исходя из этой управленческой парадигмы и были предложены организационные инновации в механизме выполнения ГОЗ. Именно их и реализует упомянутый закон [7].

До 2015 г. включительно практиковалось гарантирование за счет федерального бюджета банковских кредитов для предприятий ОПК и субсидирование процентных ставок по этим кредитам. Это требовало больших средств. В частности, в 2014 г. правительство потратило на предоставление гарантий по кредитам оборонному сектору около 497 млрд руб. [2] Эти деньги ушли в банковский сектор.

С 2016 г. в соответствии с ФЗ-159 нужно было, по замыслу этого закона, перейти на полное авансирование контрактов по гособоронзаказу без привлечения кредитных инструментов. Но из правил, введенных этим законом (в т.ч. из пп. е) п.2 ч.1 ст.8.3 и п.2. ст.8.4 ФЗ-275), следует, что кредитование остается единственным для предприятий ОПК механизмом финансирования исполнения ГОЗ. При этом новые правила де-факто приведут к необходимости безавансового выполнения ГОЗ, т.к. роль государственных авансов сведена к беспроцентным депозитам, размещенным на отдельных счетах (в уполномоченных банках) до полного исполнения контрактов.

По новой схеме предприятие, получив контракт по гособоронзаказу, обращается в уполномоченный банк (один из 9, назначенных правительством), где открывает специальный счет, отдельный для каждого оборонного контракта (отдельный счет). При этом указывается универсальный идентификационный код, который будет присваиваться каждому госконтракту Министерством обороны. Вся информация, проходя через уполномоченный банк, будет аккумулироваться в Национальном центре управления обороной государства (НЦУОГ).

Согласно новым правилам главный инструмент повышения эффективности ГОЗ – ужесточение финансового контроля за его исполнением. В качестве основного элемента решения этой задачи рассматривается банковский контроль уполномоченных банков. В 2015 г. Росфинмониторинг уже обязал все банки России отчитываться об операциях с ценными бумагами предприятий, выполняющих гособоронзаказ. Установлен запрет на действия или бездействие головного исполнителя, которые приводят или могут приводить к необоснованному завышению цены продукции, неисполнению или ненадлежащему исполнению оборонного заказа.

Подводя итог, можно сказать, что в сфере выполнения гособоронзаказа происходит возврат к командно-административной системе, которая детально обсуждалась в научной и общественной печати в 1980‑90‑х гг. В качестве инструмента используется усиление банковского контроля над этой деятельностью.

Ответ на вопрос, в каких случаях такие меры оправданы и эффективны, а в каких – нет, дают практика (однако учиться на своих ошибках в таких масштабах очень дорого) либо математическое моделирование и системный анализ.

Описание механизма выполнения оборонзаказа в новых условиях

К черту подробности!
(КЧП)

Название одного из ключевых алгоритмов
распознавания образов

В военной науке часто выделяют несколько иерархических уровней, на которых производится анализ и осуществляется управление: технический, тактический, оперативный, стратегический, а также уровень большой стратегии.

На наш взгляд, обсуждаемые организационные инновации относятся, скорее, к оперативному или тактическому уровню (выполнение заказа отдельным предприятием – это более низкий уровень, увязка оборонного заказа с экономикой и военно-стратегическим положением страны происходит на более высоком). Поэтому естественно сосредоточиться на выполнении оборонного контракта кооперацией предприятий.

Будем считать, что мы имеем кооперацию, представляющую собой иерархическую структуру. Ей соответствует граф типа «дерева». Его вершинам будем сопоставлять отдельные предприятия, участвующие в выполнении оборонзаказа, корневой вершине – головного исполнителя. Как правило, в кооперации имеет место иерархическая структура. Пусть уровней в иерархии будет N. На n-м уровне (n = 1,…N) работает M_n предприятий-исполнителей. Вершину, соответствующую k‑му исполнителю, работающему на n-м уровне, будем обозначать  (k = 1,…M_n, n = 1,2…N). Ребра графа  будут соответствовать финансированию и управляющим воздействиям, которые элемент  получает от исполнителя предыдущего уровня  (будем считать, что этот элемент один и ситуация «слуга двух господ» исключена), а также по этой организационной связи идет отгрузка изготовленной продукции.

В настоящее время достаточно активно в моделировании используются динамические системы, заданные на графах [9]. При таком подходе состояние данной вершины в следующий момент времени меняется в зависимости от ее собственного состояния в данный момент и состояния объектов, описываемых смежными (имеющими общие ребра) вершинами. Воспользуемся и мы этим подходом.

Данной вершине  в момент времени t можно сопоставить ее атрибуты, в частности t_in  – время, в которое данному предприятию поступили средства, необходимые для выполнения оборонного заказа в текущем году, δ – доля выполненной работы в рамках производственного цикла, который должен быть выполнен в данный год, T – реальное время, которое требуется, чтобы завершить цикл в полном объеме на необходимом техническом уровне и т.д.

Исходя из такого описания кооперации головного исполнителя, выполняющей оборонный контракт, попробуем оценить, будет лучше или хуже действовать ОПК при принятии новой схемы, основанной на представленных в новой законе организационных инновациях.

Естественно, в качестве критериев следует рассматривать вероятность выполнения контракта в установленные сроки, реальное время, в течение которого может быть выполнен контракт, изменение стоимости изделия, сохранение режима секретности в ходе выполнения контракта.

Математические модели и простейшие оценки

Начнем с вероятности выполнения контракта в заданные сроки. Производя количественные оценки, мы будем опираться на данные, фигурирующие в открытой российской печати, экспертные оценки, представленные рядом экспертов Академии военных наук, ассоциации «Аналитика» и Торгово-промышленной палаты РФ.

В ГОЗ фигурируют работы, занимающие от 1 года до 15 лет. Для простоты будем считать, что рассматриваемый госконтракт от начала до конца требует для своего выполнения 1 год.

Очень существенной характеристикой госконтракта является общее число привлекаемых исполнителей

          L = M₁ … M_N.                                                                                                                                                                                (1)

Пусть  – вероятность того, что k‑й исполнитель в течение года успешно выполнит свои обязательства. Тогда p_f – вероятность того, что проект не будет выполнен в течение года, определяется произведением

                                                                                                                                                             (2)

Эта формула имеет очень простой смысл: если хотя бы кто-нибудь из участников кооперации не выполнил своей работы, то госконтракт не будет выполнен. Простейшая физическая аналогия – лифт, подвешенный на цепи, – если обрывается любое звено, то происходит катастрофа.

Путь к улучшению такой ситуации, когда время является критическим фактором, – дублирование наиболее критичных частей проекта, в которых риск срыва сроков наиболее велик. Например, так поступали в СССР при реализации ядерного проекта, создавая одновременно и реактор, в котором использовался графит, и реактор с тяжелой водой.

Посмотрим с этой точки зрения на типичный проект в рамках ГОЗ с N=5 , L ≈ 1000 . По данным Минобороны России, в рамках ГОЗ-2014 вероятность успешного выполнения оборонного заказа составила 95% [2]. Из формулы (2) следует, что, считая вероятность успешного выполнения проекта одной и той же для всех участников кооперации, приходим к заключению, что она была очень велика  = 1 - ε, ε ≈ 4 · 10^-5.

Это означает большую заинтересованность предприятий в выполнении заказа, высокую ответственность исполнителей и отлаженность предшествующего организационного механизма. Вероятность невыполнения заказа в 2014 г. была сравнима с риском крупных техногенных катастроф.

К сожалению, эта очень низкая вероятность неудачи в 2016 г. может увеличиться. Об этом предупреждают органы законодательной власти Брянской, Кировской, Саратовской, Челябинской и ряда других областей. «Выручка в октябре-ноябре снизилась более чем на 50% по отношению к средней за девять месяцев 2015 г., ряд предприятий готовится к простою, возможны задержки с выплатой заработной платы и уплатой налогов», – пишут брянские депутаты [11]. Увеличение величины  в 5 раз, что представляется весьма вероятным, приведет к тому, что оборонный заказ (исходя из построенной достаточно простой модели) по формуле (2) будет выполнен на 80%, а если срочные меры не будут приняты и эта величина увеличится на порядок, то можно ожидать, что оборонный заказ будет выполнен только на 60%, что представляется неприемлемым.

Стоит отметить, что чем ближе к концу 2016 г., тем на практике будет более очевидна логика формулы (2) из-за исчерпания исполнителями закупленных по старым правилам материалов, комплектующих и денежных средств, полученных от Минобороны до 01.09.2015.

Простейшая динамическая модель выполнения оборонного контракта

Недостатком вероятностных моделей является их «констатирующий», «итоговый» характер. В то же время в острой, чрезвычайной ситуации (в которой сейчас находится ОПК России) гораздо важнее динамика процесса, управляющие воздействия, которые могут ее изменить, и причины возникших неустойчивостей.

Рассмотрим идеальную ситуацию. Головные исполнители оборонного заказа, которых около 2000, и их соисполнители открыли спецсчета в уполномоченных банках (эксперты оценивают потребное число отдельных счетов, необходимых для выполнения ГОЗ по новым правилам, в диапазоне от 500 тыс. до 2 млн), расплатились по уже заключенным и выполненным ранее контрактам с соисполнителями, в полном объеме получили аванс от государства, отправили деньги субподрядчикам, те их получили и начали производственный цикл, связанный с выполнением контракта. Будем считать, что продолжительность цикла τ (предположим, что его продолжительность находится в диапазоне 6 мес. < τ < 11 мес.). Каждый исполнитель контракта, выполнив свою работу в срок, вместе с головным исполнителем укладываются в календарный год T. Другими словами, необходимое условие выполнения контракта определяется неравенством

τ < T.                                                                                                                                                                                             (3)

Пусть деньги до предприятий n-го уровня кооперации доходят за время , (где k – один из исполнителей этого уровня. До нижнего уровня они доходят за . Считая, что предприятие имеет возможность начать работать над контрактом после закупки необходимых материалов и, естественно, после того как к ним пришли деньги, мы вместо неравенства (3) имеем более жесткое неравенство

                                                                                                                                                  (4)

Неравенство (4) выражает хорошо известную военным истину о том, что скорость эскадры определяется скоростью самого медленного корабля. Если деньги до какого-то исполнителя нижнего уровня дойдут слишком поздно, то он не сможет завершить свое задание в течение данного календарного года. Госконтракт не будет выполнен в срок.

Разумно рассматривать выполнение ГОЗ 2016 г., так как, вероятно, в будущем неясности с выполнением закона об оборонзаказе так или иначе будут устранены.

Однако до марта 2016 г. деньги не дошли в большинстве контрактов до 3‑го уровня кооперации, поэтому разумно оценивать запаздывание в q = 1 месяц/иерархический уровень, . Другими словами, исполнители нижнего иерархического уровня (при n = 6 ) начнут работу не раньше июня.

Но, если работа по контракту каким-либо исполнителем нижнего уровня, которой он должен был бы заниматься весь год, не может быть выполнена за полгода, то сроки выполнения большинства оборонных контрактов 2016 г. будут сорваны.

Причин торможения много. Например: «Со спецсчета мы тратить деньги не можем никогда, кроме как на исполнение госзаказа, который по сути уже выполнен. И денег мы не получили, пока контракт не будет закрыт. Но контракты долгосрочные, некоторые до 2020 г. И как нам вести хозяйственную деятельность, если продукцию отгрузили, средства на это потратили, деньги за нее вроде и получили, но пользоваться ими не можем?» – говорит директор ЗАО «Машзавод «Южуралгидромаш» В. Латыпов [10].

Деньгами, пришедшими на спецсчета, можно по новому закону пользоваться по усмотрению исполнителя по закрытию контракта, что также тормозит производство. Справедливости ради надо отметить, что вне этого правила исполнитель может тратить до 3 млн руб. в месяц для обеспечения выполнения работы. Однако во многих случаях этого недостаточно.

Закон не определяет четко термина «кооперация головного исполнителя», позволяя в принципе прослеживать хозяйственные связи «до руды». Это означает, что у смежников должна быть налажена новая, отличная от существующей, система учета продукции, позволяющая делить ее «по контрактам».

Множество неясных вопросов очень велико. Изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, накладывающие денежную ответственность (в диапазоне от 100 тыс. до 1 млн руб.) на работников банков, привлеченных к обеспечению ГОЗ, гарантируют, что в неясных случаях ничего делаться просто не будет.

Макроэкономический анализ новых механизмов выполнения гособоронзаказа

Оборона страны гораздо важнее, чем богатство.

Адам Смит

Одним из важных аргументов сторонников обновленного закона [7] является утверждение о том, что при полном авансировании контрактов выполнение ГОЗ обойдется существенно дешевле.

На наш взгляд, это является заблуждением. В самом деле, цена закупаемого оружия не меняется, а себестоимость определяется еще и стоимостью кредитов (как правило, взятых в государственных банках). По сути, это «перекладывание денег из одного государственного кармана в другой». Новый механизм финансирования ГОЗ, как и ранее, служит средством поддержки банковской системы, а не оборонного комплекса.

Вместе с тем, тотальная бюрократизация, связанная с разбиением всего оборонного заказа по отдельным контрактам, может привести к существенным потерям, по крайней мере, к упущенной выгоде для многих предприятий оборонного комплекса (и вовсе не из-за увеличившегося документооборота).

Здесь нам придется подняться на более высокий структурный уровень от отдельных контрактов до уровня предприятий, которые могут участвовать в выполнении многих контрактов c₁,…c_p. Очевидно, у крупных предприятий имеет место эффект масштаба, а также синергетические эффекты.

Первый сводится к тому, что закупать большие партии одинакового сырья, необходимого для выполнения ряда контрактов Q(c₁,…c_p), гораздо выгоднее, чем для каждого по отдельности

Q(c₁,…c_p) < Q(c₁) +…+ Q(c_p).

Оптом дешевле, а иногда и намного дешевле, чем в розницу. По новым правилам делать оптовые закупки будет крайне затруднительно. К традиционным барьерам между отраслями и предприятиям – беде нашей экономики – будут добавлены еще и «межконтрактные» барьеры.

Для различных отраслей экономики и продуктов функция Q различна. Однако сам эффект масштаба рассматривается в большинстве экономических исследований как один из главных факторов роста компаний, обеспечивающий положительную обратную связь и, в конечном итоге, степенное распределение ведущих мировых компаний по капитализации [3]. Введенный в действие закон затрудняет использование этого фактора и может привести к «контрактному местничеству».

Еще более важен синергетический эффект. Использование одних специалистов, сходного или одинакового оборудования в разных контрактах и даже фирмах дает парадоксальные результаты.

Благодаря синергетическому эффекту, когда высокотехнологичные фирмы, расположенные в одном регионе и не работающие в одном секторе экономики, несмотря на конкуренцию, развиваются быстрее и эффективнее, чем в отсутствие соседей, сформировалась Кремниевая долина в США. Когда этот феномен был осознан и объяснен, похожим образом начали создавать другие высокотехнологичные кластеры в США, Германии, Японии, Индии, Израиле, Южной Корее. Принимаемая в законе система, когда во главу угла ставится отдельный контракт, противоречит этой логике. Эти причинно-следственные связи также могли бы стать объектом не только качественного анализа, но и математического моделирования.

Допустим, что наиболее острые проблемы ближайших месяцев, связанные с «зависанием» денег по контрактам, с очерчиванием «коопераций», с выяснением, что разрешено и что запрещено, на практике в рамках новой схемы так или иначе, в «ручном режиме» будут решены. Естественно спросить себя, как будет функционировать система выполнения ГОЗ в рамках всей экономики.

Для обеспечения механизмов, очерченных в Федеральном законе от 29.06.2015 №159-ФЗ, должна быть создана система, серьезно отличающаяся от обычной практики финансово-хозяйственной деятельности производственных, проектных и научных организаций вне зависимости от форм собственности.

Серьезные сложности возникают с очерчиванием границ «кооперации». Кроме «профильных исполнителей», продукция которых, например, проходит военную приемку, возникает огромное количество «непрофильных», снабжающих сырьем, энергией, представляющих необходимые услуги и т.д. Попытка проследить все связи «до руды» и отделить первых от вторых – в принципе не решаемая разумным образом задача, потому что роли разных агентов в различных контрактах могут меняться и размерность «дерева связей» может стать огромной даже в рамках одного контракта. Это, скорее всего, приведет к «имитации выполнения» этого требования. Но это – серьезный риск штрафных санкций, прежде всего, для головного исполнителя.

Принятая система потребует серьезных затрат на создание в компаниях, выполняющих ГОЗ, специализированных служб, фактически дублирующих существующие – бухгалтерские, юридические, IT, внутреннего контроля, договорные и т.д. Возможно увеличение штатной численности существующих служб на величину персонала, обеспечивающего в полном объеме по видам работ в разрезе одного договора всё то, что организация в настоящее время осуществляет в рамках действующего порядка. Поскольку организации уже имеют свой административно-управленческий аппарат, то величина затрат на переориентацию этих служб на работу по контрактам может быть определена в 15‑20% на один контракт от существующих затрат.

Кроме того, работа Счетной палаты, других контрольных служб показывает, что контроль выполнения государственных заказов — это сложная, длительная и дорогая процедура, требующая отдельных технологий и не всегда приводящая к желаемым результатам. Уполномоченным банкам как основным «узлам» контроля придется решать эту задачу. Это может привести к большим сложностям и затратам, который также следовало бы оценить.

Принятая схема организации и контроля над исполнением ГОЗ соответствует алгоритму ценообразования «Затраты+». Однако практика показывает, что при реализации такого метода определения цены и себестоимости распределение (обоснование) накладных (общехозяйственных, общепроизводственных) расходов на конкретный контракт (проект) представляет собой весьма сложную задачу. Если следовать логике принятого закона, предприятия должны по каждому контракту вести обособленный учет расходов, в том числе относить на каждый контракт амортизацию части оборудования, зданий и сооружений и прочие накладные расходы (которые могут быть отнесены на одно конкретное изделие, что давно и вполне обоснованно организовано на серийных заводах). Теоретически это препятствие можно обойти, создав дочернее зависимое общество (ДЗО) под каждый контракт, которое будет брать в аренду производственные мощности и персонал исполнителя для реализации контракта. Однако декларирование ДЗО в качестве исполнителя может стать большой проблемой для головного исполнителя, так как ДЗО будет иметь нулевой баланс и не будет проходить по критериям, предъявляемым к исполнителям.

Реализация в полном объеме нового механизма реализации ГОЗ, по-видимому, может привести к образованию «периметра» исполнителей, осуществляющих эти работы, не связанных с «внешним» экономическим пространством. Такое разделение – «экономика в экономике» – должно повлечь за собой схлопывание либо внешнего экономического пространства до границ «периметра», либо схлопывание самого периметра (то есть тотальный отказ потенциальных исполнителей от участия в ГОЗ). Оба сценария негативно повлияют на социально-экономическое положение страны и ее безопасность.

Системный анализ правоприменения новых правил выполнения гособоронзаказа

Если на Святой Руси человек начнет удивляться,
то он остолбенеет в удивлении и так до
смерти столбом и простоит.

Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин (писатель,
вице-губернатор Рязанский и Тверской
губерний)

Изменения от 29.06.2015 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» направлены на определение основных принципов и методов

–       государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу;

–       государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа.

В новой редакции Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ впервые на уровне федерального закона заложены основы (принципы) ценообразования на продукцию по ГОЗ, т.к. очевидно, что наличие правил ценообразования напрямую связано с возможностью на практике организовать финансовый государственный контроль (надзор).

Поправки, внесенные Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ, применяются:

–       с 01.09.2015 в отношении госконтрактов, государственным заказчиком по которым является Минобороны России, включая госконтракты, которые заключены до 01.09.2015 и расчеты по которым будут осуществляться Минбороны России после 01.09.2015;

–       с 01.01.2017 в отношении госконтрактов иных государственных заказчиков государственного оборонного заказа, включая госконтракты, которые заключены до 01.01.2017 и расчеты по которым будут осуществляться такими государственными заказчиками после 01.01.2017.

1. Практически значимые изменения

1.1. Государственное регулирование по Федеральному закону от 29.12.2012 №275-ФЗ распространили на неограниченное количество лиц (исполнителей).

Так, в новой редакции ст.3 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ введены новые определения:

–       «исполнитель, участвующий в поставках продукции по государственному оборонному заказу (далее – исполнитель), – лицо, входящее в кооперацию головного исполнителя и заключившее контракт с головным исполнителем или исполнителем»;

–       «кооперация головного исполнителя (далее – кооперация) – совокупность взаимодействующих между собой лиц, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу в рамках сопровождаемых сделок. В кооперацию входят головной исполнитель, заключающий государственный контракт с государственным заказчиком, исполнители, заключающие контракты с головным исполнителем, и исполнители, заключающие контракты с исполнителями»;

–       «контракт – договор, заключенный в письменной форме головным исполнителем с исполнителем или между исполнителями на поставки продукции, необходимой головному исполнителю, исполнителю для выполнения государственного оборонного заказа, и предусматривающий в том числе обязательства сторон и их ответственность»;

–       «отдельный счет – счет, открытый головному исполнителю, исполнителю в уполномоченном банке для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу в соответствии с условиями государственного контракта, каждого контракта».

Далее в настоящем разделе указанные термины (исполнитель, кооперация головного исполнителя, контракт, отдельный счет) и иные термины, определенные ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ, будут толковаться буквально в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ.

1.2. В п. 2 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ для неограниченного количества лиц (исполнителей) введен значительный перечень обязанностей. Среди наиболее практически значимых новшеств в обязанностях Исполнителей необходимо отметить следующие две группы.

(1) Обязанности Исполнителей по осуществлению расчетов:

–       заключать с уполномоченным банком, выбранным головным исполнителем, договор о банковском сопровождении;

–       использовать для расчетов по контрактам только отдельные счета, открытые в уполномоченном банке другим исполнителям, с которыми у исполнителя заключены контракты, при наличии у исполнителей договоров о банковском сопровождении, заключенных с уполномоченным банком;

–       соблюдать режим использования отдельного счета, установленный Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ.

(2) Обязанности для неограниченного количества лиц (исполнителей), в т.ч. иностранных, вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту.

1.3. Cт. 8.3. «Режим использования отдельного счета» и ст. 8.4. «Операции, совершение которых по отдельному счету не допускается» Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ

В целях организации государственного регулирования цен и государственного контроля (надзора) в сфере ГОЗ статьями 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ установлены совершенно новые принципы взаиморасчетов (движения денежных средств) между хозяйствующими субъектами. Ранее (до 01.09.2015) юридическая конструкция госконтрактов (контрактов) в ГОЗ сводилась к следующему. Головной исполнитель и иные предприятия, поставляющие продукцию оборонного (военного) назначения, были обязаны:

–       поставить определенную госконтрактом (контрактом) продукцию (работы, услуги) в обусловленные сроки за цену, указанную в госконтракте (контракте);

–       документально, установленным государством способом подтвердить (обосновать) затраты и, соответственно, прибыль (доход) по госконтракту (ранее на практике, госконтролем цен и расходов при исполнении договоров занимались военные представительства Минобороны России, при определении цены перед заключением госконтракта – Федеральная служба по тарифам).

При этом Головной исполнитель и иные участники Кооперации головного исполнителя в целях исполнения принятых на себя обязательств имели право по своему усмотрению использовать полученные от Минобороны России денежные средства, в т.ч. в качестве предварительной оплаты (авансов).

Таким образом, до 01.09.2015 правовые основы взаимоотношений между хозяйствующими субъектами в ГОЗ соответствовали (не противоречили) базовым принципам товарно-денежных отношений российской правовой системы, в которой гражданско-правовая сделка (договор) является основным регулятором товарно-денежного оборота.

Важно отметить, что Гражданский кодекс Российской Федерации (который устанавливает базовые принципы товарно-денежных отношений) основан на концепции единства гражданского права как частного права, регулирующего всю совокупность отношений собственности и товарно-денежных связей, включая и торговый оборот [12].

Госконтракты (между Головными исполнителями и Минобороны России) и контракты (между Головным исполнителем и Исполнителями, между Исполнителями) являются договорами исключительно гражданско-правового характера. При этом государство является субъектом гражданского права и вступает в гражданские правоотношения с Головными исполнителями через свой уполномоченный орган (Минобороны России).

До 01.09.2015 все возникающие вопросы товарно-денежных отношений в ГОЗ регулировались Гражданским кодексом Российской Федерации и условиями госконтрактов, которые не противоречили положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).