В настоящее время новой редакцией Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ в статьях 8.3. и 8.4. в сфере ГОЗ:

–       для Головного исполнителя и неограниченного количества Исполнителей наложен запрет (за исключением «прибыли» по контракту, госконтракту) на использование по своему усмотрению денежных средств на отдельных счетах, полученных в качестве оплаты по договорам гражданско-правового характера (в т.ч. авансов);

–       при использовании отдельных счетов (т.е. денежных средств от Минобороны России) в целях получения права на распоряжение по своему усмотрению прибыли по контракту установлена обязанность для неограниченного круга исполнителей документально подтвердить (обосновать) затраты и, соответственно, прибыль (доход) по каждому контракту.

В связи с этим, в рамках исполнения госконтрактов в ГОЗ принципиальным образом изменятся юридические конструкции, описывающие товарно-денежные взаимоотношения: головной исполнитель – исполнитель, исполнитель – исполнитель.

Однако указанные новые юридические конструкции зачастую будет затруднительно создать. Данный вывод обусловлен тем, что новшества в договорах не должны противоречить положениям Гражданского кодекса РФ (в т.ч. разделу II. «Право собственности и другие вещные права», разделу III. «Общая часть обязательственного права», главе 30. «Купля-продажа», главе 37 «Подряд», главе 38. «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ», главе 39 «Возмездное оказание услуг»).

По крайней мере, это следует из п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ:

–       Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее – законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.

–       Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ.

Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (п.1 ст.2 ГК РФ).

Поэтому целесообразно соответствующему уполномоченному госоргану выпустить разъяснения (инструкции, методики) в отношении, прежде всего, статей 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ, которые крайне значимы в практической деятельности. При этом эти разъяснения (инструкции, методики) должны быть приведены в терминах российского гражданского права (с учетом положений и определений ГК РФ) и не должны противоречить основам гражданского законодательства (в т.ч. при отношениях между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность).

В частности, требуются однозначные и юридически значимые ответы на следующие вопросы, связанные с товарно-денежными отношениями.

(1) Предусматривает ли режим использования отдельного счета (ст. 8.3.) списание денежных средств только на отдельный счет в качестве авансов по всей Кооперации головного исполнителя? Иными словами, запрещается ли перечисление денежных средств с отдельного счета на иные банковские счета в качестве авансов (предварительной оплаты продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимых для выполнения ГОЗ)?

(2) Предусматривает ли режим использования отдельного счета (ст. 8.3.) списание денежных средств на банковские счета физическим лицам в целях оплаты труда (не выдача денежных средств как указано в ст. 8.4., а именно перечисление)? Иными словами, не нужно ли работникам Головного исполнителя и Исполнителей открывать отдельные счета, чтобы был оплачен их труд при исполнении ГОЗ?

(3) Что означает понятие «прибыль», используемое в пп. в) п. 2 ч. 1 ст. 8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ? Означают ли формулировки данного положения закона, что без выделения в контракте размера прибыли банк не пропустит платеж с отдельного счета на иной банковский счет? Что делать, если фактический размер прибыли оказался меньше или больше зафиксированного в контракте?

При этом в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ не определено понятие «прибыль», так же как и понятие «результат финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту». По-видимому, предполагалось, что «прибыль» это единственные денежные средства в ГОЗ, которые Головной исполнитель и Исполнители могут использовать без ограничений (без отдельного счета).

(4) О каком перечислении головным исполнителем денежных средств идет речь в пп. г) п.2 ч.1 ст.8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ? Что означает употребляемый в данном положении закона термин «товар»? Входят ли в это понятие термины: изделие, продукция, услуга, работа, этап работы?

(5) Как при запрете использования отдельного счета для покупки валюты (ст. 8.4.) производить списание денежных средств с отдельного счета при расчетах с иностранными исполнителями, упомянутыми в пп. д) п.2 ч.1 ст.8.3. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ?

На практике ограничения товарно-денежных отношений, установленные Федеральным законом от 29.12.2012 №275-ФЗ (пп. 16) п.2 ст.8, п.3. ст.8, ст.8.3. и ст.8.4.) и КоАП РФ (ст.14.55.2., ст.15.37), в условиях рыночной экономики приведут к отказу или неспособности многих хозяйствующих субъектов (осуществляющих предпринимательскую деятельность и обладающих необходимыми техническими и кадровыми ресурсами) становиться Исполнителем в Кооперации головного исполнителя (даже при условии денежных расчетов по договорам без использования отдельных счетов).

Кроме того, в целях компенсации выпадающих оборотных средств Головные исполнители будут вынуждены в гораздо больших объемах (чем до 01.09.2015) привлекать собственные и заемные денежные средства для организации исполнения госконтрактов без использования отдельных счетов. Более того, на практике в масштабах всей Кооперации головного исполнителя указанные ограничения товарно-денежных отношений приведут к необходимости безавансового выполнения ГОЗ, т.е. только за счет собственных и заемных денежных средств Головного исполнителя и Исполнителей.

Этот вывод (относительно использования на отдельных счетах авансов от Минобороны России) обусловлен:

(i) приведенными выше неопределенностями и противоречиями относительно режима использования отдельных счетов при буквальном прочтении ст. 8.3. и 8.4.;

(ii) тем, что Исполнители всех уровней Кооперации (в т.ч. числе и те, кто раньше и не предполагал, что его продукция используется в ГОЗ) обязаны в целях получения прибыли предоставить в уполномоченный банк документальные, юридически значимые доказательства своего права распоряжаться прибылью с каждого контракта. И это при том, что (1) государством для Исполнителей не установлены правила раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контрактам, и (2) чем ниже уровень кооперации (чем дальше от Головного исполнителя), тем меньше Исполнителей ведут учет (бухучет) в разрезе каждого договора (т.е. тем меньше Исполнителей, способных документально подтвердить свое право на заработанные деньги);

(iii) отсутствием у госорганов единого методического подхода к вопросам ценообразования (раздельного учета) у Исполнителей (за исключением Исполнителей, производящих продукцию оборонного назначения), что может повлечь за собой штрафы, предусмотренные ст. 14.55.2, 15.37, 15.40 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) РФ и которые полностью заблокируют возможность получать прибыль Исполнителями в ГОЗ, а также приведут к огромным денежным потерям и дисквалификации должностных лиц Исполнителей (в т.ч. при отсутствии виновности с их стороны);

(iv) отсутствием какой-либо ответственности у уполномоченных банков и их должностных лиц за нарушения сроков оплат с отдельного счета по обоснованному указанию Исполнителя. КоАП РФ для банковских работников ничего подобного не предусматривает, в отличие от работников Головных исполнителей, для которых действует п. 2.1. ст. 14.55. КоАП РФ. При этом согласно ст. 15.40 КоАП РФ на должностных лиц уполномоченных банков может быть наложен штраф от 100 тысяч до 1 млн. рублей за совершение операций по отдельному счету, проведение которых не допускается в соответствии с законодательством РФ в сфере ГОЗ.

Дополнительные сложности c использованиями авансов (предоплаты) по всем уровням Кооперации головного исполнителя создали значимую проблему, которая сама по себе может заблокировать ГОЗ в случаях, когда Головной исполнитель или Исполнители не располагают свободными денежными средствами или возможностью их привлечения в достаточных объемах для обеспечения финансами неограниченного круга Исполнителей, входящих в Кооперацию головного исполнителя.

При этом важно учесть следующее. При определении цен госконтрактов в ГОЗ для большинства российских Головных исполнителей действует формула рентабельности «20 + 1», введенная постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 №407 (ранее действовало постановление Правительства РФ от 04.11.2006 №656). Согласно этой формуле рентабельность собственных работ большинства головных исполнителей (изделий/комплектующих собственного производства) составляет 20%, а рентабельность покупных работ, изделий, материалов, комплектующих составляет 1%.

Эта известная в ОПК формула «20 + 1» сама по себе предопределила тот факт, что фактическая рентабельность головных исполнителей ГОЗ составляла в лучшем случае не более 10% (до конца 2014 г.).

Так, опыт работы предприятий (с 2006 г.), производящих продукцию оборонного (военного) назначения, свидетельствует о том, что «рентабельными являются производства экспортной продукции, а производство продукции по ГОЗ оказывается низкорентабельным или убыточным» (что было отмечено, например, в Протоколе заседания совета Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации от 16.10.2013 №БО-П22-35рВПК) [13].

Несмотря на это, с 2011 г. Минобороны России начало процесс изменения порядка авансирования госконтрактов в рамках ГОЗ. Так, ранее авансирование составляло до 80% от цены госконтракта, что позволяло головному исполнителю организовать работы по госконтракту за счет авансов (т.е. приобрести необходимую продукцию, сырье, материалы, полуфабрикаты, комплектующие изделия и оплатить труд работников). С 2011 г. начался процесс уменьшения доли авансов (предоплат), а в целях компенсации выпадающих оборотных средств была внедрена схема финансирования исполнения госконтрактов, по которой головной исполнитель вынужден брать кредит в коммерческом банке под госгарантии (выдаваемые головному исполнителю только для исполнения ГОЗ). При этом максимальная ставка по коммерческим кредитам в ГОЗ, которую государство субсидирует (компенсирует), составляет 9,75%.

К концу 2014 г. переход на кредитование под госгарантии вместо авансирования принял массовый характер в ОПК, что значительно снизило размер авансов, выдаваемых Минобороны России. Однако в настоящее время характерный процент по коммерческим кредитам составляет 20%, но возникшие у предприятий ОПК дополнительные расходы (20% – 9,75%) государственными правилами ценообразования ГОЗ (для Головных исполнителей) не разрешено включать в себестоимость продукции оборонного (военного) назначения.

Таким образом, фактически с 01.09.2015 продолжилось уменьшение использования государственных авансов при финансировании выполнения ГОЗ, в связи с чем вопрос разъяснений сути и порядка авансирования в ГОЗ в рамках всей неограниченной кооперации (вопрос разъяснений ст. 8.3. и 8.4. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ) стал чрезвычайно актуальным. При этом целесообразно разъяснить этот вопрос в увязке с вопросами кредитования под госгарантии (в т.ч. в увязке с размером субсидируемой ставки по кредитам и возможностью включения в себестоимость продукции процентов, вынужденно оплачиваемых банкам).

Интересно также отметить, что государственные правила ценообразования в ГОЗ (в т.ч. формула «20 + 1», отсутствие разрешения на включение в себестоимость продукции процентов по кредитам) и устройство банковской системы России (в т.ч. величина ставок по кредитам) сами по себе предопределили отсутствие финансовой устойчивости и платежеспособности у предприятий, производящих продукцию оборонного (военного) назначения.

Однако в самый разгар дестабилизации российской банковской системы 2014 г. Правительством Российской Федерации было подписано постановление от 25.12.2014 №1482 «О требованиях к участникам размещения государственного оборонного заказа о наличии у них соответствующих производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для исполнения государственного контракта».

Согласно п.1 постановления Правительства от 25.12.2014 №1482 от участников размещения ГОЗ (т.е. от головных исполнителей, производящих продукцию оборонного (военного) назначения) требуется финансовая устойчивость и платежеспособность.

2. Обязанность по ведению раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту (т.е. в разрезе каждого контракта)

В ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ для неограниченного количества лиц (Исполнителей), в т.ч. иностранных, введена обязанность вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту (пп. 16) п.2 ст.8).

Кроме того, в ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ был внесен пункт 3 со следующими важными обязанностями для головного исполнителя и исполнителей:

«3. Запрещаются действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, влекущие за собой необоснованное завышение цены на продукцию по государственному оборонному заказу, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта, в том числе действия (бездействие), направленные:

1) на включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);

2) на установление экономически, технологически и (или) иным образом не обоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;

3) на использование полученных по государственному контракту, контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа».

В связи с этим остро встал вопрос об установлении юридически значимых, государственных, единообразных правил (методологии) ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту.

В качестве нормативных правовых актов, устанавливающих правила ведения раздельного учета по ГОЗ, следует отметить два документа (госорганы не выпускали иных документов, связанных с раздельным учетом и имеющих статус нормативного правового акта):

–       постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 «О Правилах ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности»;

–       приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 «Об утверждении Порядка определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу» (зарегистрировано в Минюсте России 22.12.2006 №8665).

На сегодняшний день возникла неопределенность в отношении того, распространяется ли действие этих двух нормативных правовых актов на всех Исполнителей (термин Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ) и каким образом связаны понятия «госконтракт», «контракт» и «государственный заказ»?

Следует учесть, что данные документы не определяют размер рентабельности, прибыли или результата финансово-хозяйственной деятельности для Головных исполнителей и Исполнителей. При этом с юридической точки зрения о методологии раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности возможно говорить только при одновременном применении этих двух нормативных правовых актов. Это связано с тем, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 определено понятие «результат финансово-хозяйственной деятельности» как разница между договорной ценой и фактическими затратами, а в приказе Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 определен только состав фактических затрат на производство продукции оборонного назначения.

2.1. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47

2.1.1. В п. 1. постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 указано: «Организация, выполняющая государственный заказ за счет средств федерального бюджета, осуществляет учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждому государственному заказу».

Однако Исполнителей (так, как это определено в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ) с юридической точки зрения (т.е. при буквальном толковании) вряд ли возможно отнести к организациям, выполняющим государственный заказ за счет средств федерального бюджета.

Головные исполнители и Исполнители не являются участниками бюджетного процесса (п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ). В связи с этим госконтракты (между Головными исполнителями и Минобороны России) и контракты (между Головными исполнителями и Исполнителями, между Исполнителями) являются договорами исключительно гражданско-правового характера. При этом Федеральный закон от 29.12.2012 №275-ФЗ и бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ) не регулируют вопросы права собственности и его перехода.

Эти вопросы регулирует гражданское законодательство (Гражданский кодекс РФ), при этом государство является, среди прочего, субъектом гражданского права и вступает в гражданские правоотношения с Головными исполнителями через свой уполномоченный орган (Минобороны России). В свою очередь, Головные исполнители и Исполнители в большинстве своем – коммерческие организации и, как любые юридические лица (кроме специальных исключений), являются собственниками своего имущества независимо от оснований его приобретения.

В связи с этим, ранее (до 01.09.2015) после перехода к коммерческим организациям денежных средств из госбюджета они не могли оставаться в государственной собственности. Однако в связи с нововведениями Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ (в связи с законодательными ограничениями по использованию полученных денежных средств, в т.ч. авансов) необходима правовая оценка по вопросу владения денежными средствами, находящимися на отдельных счетах (в частности, не ясно, кто является их владельцем).

Деньги — это разновидность вещей (ст. 128 ГК РФ), право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором (п.1 ст. 223 ГК РФ). Из этого, например, следует, что с момента передачи (перечисления) денег (авансов) Головным исполнителям по госконтрактам они перестают быть средствами федерального бюджета и переходят в распоряжение Головных исполнителей (однако порядок распоряжения теперь установлен законом). Взамен у Головного исполнителя возникает юридически значимое обязательство перед государством (Минобороны России) исполнить условия госконтракта (фактически без возможности использовать авансы от Минобороны России) или вернуть в федеральный бюджет денежные средства со штрафами и прочими последствиями.

Кроме того, буквальное толкование Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 позволяет сделать вывод о том, что Исполнитель, заключив договор гражданско-правового характера в рамках Кооперации головного исполнителя, не может быть организацией, выполняющей государственный заказ, т.к. он не выполняет заказ государства в силу того, что не имеет с государством договорных отношений.

2.1.2. Согласно п.1 постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 организация, выполняющая государственный заказ за счет средств федерального бюджета, осуществляет учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждому государственному заказу.

Это означает, что раздельный учет должен осуществляться по каждому государственному заказу, который может включать в себя, как показывает практика, несколько госконтрактов [13].

Однако согласно п.2 ст.2. Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ «положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся предмета регулирования настоящего Федерального закона, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону».

Таким образом, встал вопрос о том, что постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №47 де-юре не может применяться к Исполнителям Кооперации головного исполнителя и, соответственно, де-юре не установлены правила раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту. В частности, не установлено, каким образом определяется для Исполнителей результат финансово-хозяйственной деятельности по контракту.

2.2. Приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200

Приказом Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 утвержден только Порядок определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу.

Из этого следует, что сам по себе приказ Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 не определяет порядок ведения раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контрактам, а определяет только состав затрат.

Распространяет этот приказ свое действие только на продукцию оборонного назначения. Определение термина «продукция оборонного назначения» отсутствует в Федеральном законе от 29.12.2012 №275-ФЗ, этот термин определен только в постановлении Правительства Российской Федерации от 03.06.1997 №660 [13]. Однако это постановление является документом ограниченного пользования (имеет соответствующий гриф секретности) и в связи с этим не имеет правовых последствий для неограниченного количества лиц (Исполнителей), в т.ч. иностранных.

Необходимо отметить, что в Федеральном законе от 19.07.1998 №114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» дано определение продукции военного назначения – «вооружение, военная техника, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность) и информация в военно-технической области, за исключением информации, которая может быть опубликована в соответствии с законодательством Российской Федерации в средствах массовой информации, произведениях науки, литературы и искусства, рекламных материалах».

Из ряда экспертных оценок следует, что определения продукции оборонного назначения и продукции военного назначения тождественны [13]. Это, впрочем, не очевидно при буквальном сравнении этих определений.

Однако очевидно, что большинство Исполнителей в Кооперации головного исполнителя не производят продукцию оборонного (военного) назначения.

Кроме того, из п.1 приказа Минпромэнерго России от 23.08.2006 №200 однозначно следует, что этот приказ не влечет правовых последствий при создании научно-технической продукции (при выполнении НИОКР в рамках ГОЗ). Это подтверждается также утверждением на заседании Военно-промышленной комиссии (протокол №1 от 28.01.2011) Порядка определения состава затрат на создание научно-технической продукции военного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу [13].

Этот Порядок в силу сложившейся практики взаимоотношений с Минобороны России применялся и применяется только предприятиями, производящими продукцию оборонного (военного) назначения (головные исполнители и, как правило, исполнители первого и второго уровня кооперации).

Однако утвержденный ВПК Порядок определения состава затрат на создание НТП не может быть нормативным правовым актом и не влечет правовых последствий для неограниченного количества лиц (исполнителей).

Таким образом, несмотря на наличие с 01.09.2015 законодательно установленного требования по ведению раздельного учета исполнителями, в России вообще отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие правила (методики) раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту для неограниченного количества лиц (исполнителей).

В связи с этим для безусловного достижения целей новой редакции  Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ Минфину России совместно с заинтересованными госорганами целесообразно организовать подготовку и принятие соответствующего нормативного правового акта в области бухгалтерского учета.

Необходимо также отметить, что действует приказ Росстата от 07.08.2014 №502 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации федерального статистического наблюдения за себестоимостью и ценами на продукцию военного назначения» (ранее действовал соответствующий приказ Росстата от 14.01.2011 №2). Через обязательную статическую отчетность Минпромторгом России и Роскосмосом для подведомственных предприятий ОПК была организована система мониторинга цен на продукцию военного назначения. Так, согласно указанным приказам Росстата, начиная с 2011 г. предприятия ОПК обязаны направлять в Минпромторг России и в Роскосмос форму №1-СР с детальной информацией о показателях себестоимости и рентабельности выпуска продукции (работ, услуг) по организации в целом, а также показатели себестоимости и рентабельности выпускаемых изделий военного (оборонного) назначения.

Форму статистической отчетности №1-СР обязаны предоставлять (1) в Минпромторг России – юридические лица (кроме субъектов малого предпринимательства), осуществляющие производство военной (оборонной) продукции (работ, услуг) по перечню, определяемому Минпромторгом России), (2) в Роскосмос – юридические лица, осуществляющие производство ракетной и космической техники (по перечню, определяемому Роскосмосом).

В связи с этим целесообразно учесть положения и логику приказа Росстата от 07.08.2014 №502 при разработке государственных правил ведения раздельного учета и формирования затрат в учете по каждому контракту для неограниченного количества лиц (Исполнителей).

3. Новая ответственность головного исполнителя (исполнителя) в гособоронзаказе

В целях действенной реализации Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ тем же самым Федеральным законом от 29.06.2015 №159-ФЗ (изменившим Федеральный закон «О государственном оборонном заказе») в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) был внесен ряд новых положений. Изменения КоАП РФ касаются новых вопросов регулирования цен, которые реализовывать на практике будет Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Кроме того, в связи с упразднением Рособоронзаказа и Федеральной службы по тарифам к ФАС России перешли соответствующие функции по контролю и регулированию цен в ГОЗ, которые ранее выполняли:

–       Федеральная служба по оборонному заказу (упразднена постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 №1489);

–       Федеральная служба по тарифам (упразднена Указом Президента России от 21.07.2015 №373).

Указанные ниже административные штрафы также имеет право выписывать Счетная палата Российской Федерации.

Анализ указанных выше мер воздействия на Головных исполнителей, Исполнителей и их должностных лиц позволяет сделать вывод о том, что КоАП РФ теперь предполагает суровые наказания за нарушение требований раздельного учета и включения в себестоимость необоснованных затрат. Однако, как было показано выше, в России отсутствуют на сегодняшний день нормативные правовые акты, которые устанавливают требования (правила) ведения раздельного учета и формирования затрат в учете по каждому контракту для неограниченного количества лиц (Исполнителей).

В связи с этим Федеральной антимонопольной службе будет затруднительно в судебном порядке отстаивать административные штрафы, наложенные на Исполнителей в целях регулирования цен на продукцию по ГОЗ (пп. 9) и 10) ст. 10 Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ).

В дополнение следует также обратить внимание на тот факт, что в отношении регулирования цен большинства Исполнителей (которые не производят продукцию оборонного назначения) для Федеральной антимонопольной службы России вообще отсутствует предмет регулирования, т.к. рентабельность по формуле «20 + 1» в нормативных правовых актах (т.е. де-юре) установлена только для Головных исполнителей.

Так, об Исполнителях вообще не идет речь в нормативных правовых актах (постановление  Правительства РФ от 25.01.2008 №29, постановление Правительства РФ от 28.04.2015 №407), которыми государством установлены размеры рентабельности по формулам «20 + 1» и «25 + 1» (для особо избранных) только для Головных исполнителей.

Необходимо отметить, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.06.2013 №976-р утвержден Перечень продукции по государственному оборонному заказу, на которую распространяется государственное регулирование цен (за исключением ядерного оружейного комплекса). Согласно данному распоряжению цены большинства Исполнителей (которые не производят продукцию оборонного назначения) не подлежат государственному регулированию.

В связи с этим соответствующему государственному органу с учетом нововведений Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ целесообразно дать разъяснения относительно принципов государственного регулирования цен в ГОЗ, в т.ч. числе необходимы ответы на вопросы:

–       Какие товары, работы, услуги (т.е. какие Исполнители) являются объектом государственного регулирования цен?

–       Какой госорган будет субъектом государственного регулирования цен  для неограниченного круга Исполнителей?

–       Для каких целей неограниченному количеству Исполнителей: (i) необходимо вести раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому контракту, (ii) запрещено распоряжение денежными средствами на отдельных счетах до полного выполнения своих договорных обязательств, т.е. до подтверждения (обоснования) прибыли (и, соответственно, затрат) перед уполномоченными банками по каждому контракту?

Что сделать?

Это хуже чем преступление. Это ошибка.

Буле де ля Мерт

Помни войну!

адмирал С.О. Макаров

Поскольку в рамках такого исполнения принятых дополнений к закону об оборонзаказе в 2016 г. этот заказ будет сорван либо установленные правила придется уточнять с помощью подзаконных актов, разъяснений, ведомственных инструкций, то следует обсудить выход из сложившегося положения.

Иногда говорят, что умный человек найдет выход из любого положения, а мудрый в него просто не попадет. Судя по тому, что в обе палаты Федерального собрания уже обратились органы законодательной власти Брянской, Кировской, Челябинской и других областей [10], проблема для многих регионов России, особенно для тех, где оборонные предприятия являются градообразующими, представляется достаточно острой, и решать ее придется быстро [11].

Дополнения к ФЗ об оборонном заказе создали институциональный тупик. Их детальное выполнение напоминает форму социального протеста – «работу по правилам» или «итальянскую забастовку» – когда детально выполняются все законы, требования и инструкции, в результате чего работа оказывается парализована.

Этот тупик может быть преодолен «в ручном режиме». Например, можно разрешить исполнять контракты, заключенные до принятия данного закона прежним образом, что позволит снять проблему «средств, зависших на счетах».

Многое упростилось бы, если бы можно было прослеживать транзакции внутри кооперации не «до руды», а только на нескольких первых уровнях (у предприятий, выпускающих продукцию оборонного назначения).

Поскольку переход на работу по отдельным счетам оказался гораздо более долгим и трудным, чем это представлялось законодателям, то, вероятно, придется разрешить исполнителям многое оплачивать с уже открытых обычных счетов, даже если оно будет относится не к одному, а сразу к нескольким контрактам, не дожидаясь, когда вся новая организационная и финансовая схема выполнения ГОЗ приобретет завершенный вид.

Кроме того, «неконтролируемые деньги» у исполнителей в интересах дела должны появляться не только после выполнения контракта «из прибыли», но и гораздо раньше.

Наконец, длительные контракты, рассчитанные на десятилетия, так или иначе придется разбивать на более короткие кванты – этапы.

Множество других конкретных конструктивных предложений уже было высказано самими исполнителями ГОЗ, которым предстоит работать. Важно, чтобы их услышали лица, принимающие решения.

Тем не менее, на наш взгляд, «кризис оборонного заказа», который сейчас переживает промышленность России, – это только симптом гораздо более серьезной проблемы. Именно ее нам кажется важным сформулировать и обсудить.

Что наиболее важно в масштабных государственных программах – процесс или результат? Ответ кажется очевидным – конечно, результат. Но и предшествующий закон об оборонном заказе, и недавно принятые поправки к нему, которые на данном этапе парализовали значительную часть отечественного ОПК, регламентируют именно процесс выполнения ГОЗ с его финансовой стороны. Эти законы определяют, как будут тратиться деньги. Но даже если деньги будут потрачены идеально, гарантирует ли это желаемый результат? Именно в этом и возникают большие сомнения.

Желаемый результат был сформулирован Президентом РФ в 2012 г. в известной статье «Быть сильными» [14] и был конкретизирован в докладе вице-премьера, курирующего оборонный комплекс, Д.О. Рогозина на конференции «Актуальные вопросы развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации» 27.06.2013 [15].